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農村人均建設用地標準遠遠超過城市人均，而建設用地的總量，兩者差距則更加明顯。上海市規劃和國土資源局(以下簡稱規土局)的相關負責人士在6月29日的新版《上海市房地產登記條例》(以下簡稱《條例》)新聞會上表示。

該人士透露，上海市政府層面早就要求規土局盡早出臺關于農村土地流轉的相關辦法，并在下半年展開試點。但時間已經跨入2009年下半年，相關的辦法還在研究、醞釀階段，試點能否如期展開？

對此，該人士表示，將抓緊推進相關工作，下半年爭取早日展開試點。

2010年上海市區面積預計將達到800平方公里，而上海全市土地面積達到6340.5平方公里，農村土地流轉大門一旦打開縫隙，幾乎將意味著上海土地市場形成以來的最大變局。

據我了解，在農村土地流轉方面，上海很可能較其他省市的嘗試要有更新的突破。上海財大教授、上海市房產經濟學會副會長印堃華認為。

城鄉一體的土地管理模式

值得一提的是，進入6月份，去年年底由原上海市房地局分拆而成的上海市住房保障和房屋管理局、上海市規土局先后召開房、地分家后的首次新聞發布會。選擇在6月29日亮相的上海市規土局，上來便拋出了農村土地流轉的重磅炸彈。

房地分家塵埃落定后，兩個部門已經全面展開各自職責。規土局的成立并運轉，將集中更大的精力管理上海土地的各個層面，而農村土地流轉的難題，無疑成了最受人關注的焦點。上海市房地系統的一位內部人士坦言。

根據6月30日公布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈上海市人民政府機構改革方案〉的通知》(廳字〔2008〕17號)的規定，設立上海市規劃和國土資源管理局，其在土地管理方面的職責更為明確：嚴格土地資源管理，加強土地供需調控和總量平衡，落實最嚴格的土地管理制度；負責土地使用權和集體土地所有權登記管理工作，負責地籍和土地利用現狀調查管理，依法對土地權屬爭議進行調處，指導建立地籍數據庫和土地利用現狀數據庫；統一管理城鄉土地資源，負責城鎮建設用地規模的總量控制和用途管制，并承擔監管責任；指導農村集體非農土地使用權的流轉管理。

上述這位房地系統的內部人士表示，明確權責，正是上海土地尤其是農村土地管理新階段的強烈信號。

而這位規土局的負責人明確指出，上海政府的土地管理工作將發生重大轉變，從此前的城市土地管理模式向城鄉結合的土地管理模式轉變。

一字之差的背后，則是總量遠遠超過上海市市區土地的農村各類土地，成為今后土地管理和運作體系的重中之重。

《條例》明確，土地登記的范疇還應包括集體土地所有權、農村宅基地、農用地使用權的登記。建立城鄉一體的土地管理模式，農村土地的確權發證是基礎。上述負責人指出，前提就是產權明晰。

據了解，下階段，上海規土局將積極探索研究，根據《物權法》等法律法規，在試點的基礎上制定有關的集體土地所有權、農用地使用權、農村宅基地的登記辦法，進一步完善土地登記體系。

在醞釀、試點農村土地流轉的另一面，其實是城市建設用地日益緊缺的瓶頸。況且，上海市對城市建設用地的管理將進一步嚴厲。

這位負責人表示，今后將重點管理開發商擅自變更土地開發的單位規模，禁止開發商以往任意分割宗地，明確了土地登記以宗地為基本單元。同時，控增逼存將繼續加大力度，合理處理存量、閑置的建設用地。

漫長探索：開拓土地藍海

農村土地流轉探索方面，全國范圍內，上海并不是走在最前面的。

十七屆三中全會后，各地加速了農村土地流轉的政策法規制定和探索進程。北京、天津、河南、河北、吉林、廣東、山東、江蘇等多個省市已經成為土地流轉的典型。在目前的模式中，基本呈現南北兩類特點鮮明的模式：北方流轉方式呈現出政府國有化主導及農村集體組織主導，南方則主要為農戶自主流轉為主。

事實上，上海農村土地流轉的嘗試由來已久，例如上海早在松江等郊縣展開農村宅基地置換的多個試點，只不過，這些并未上升成全市范圍內統一的運作政策法規并推廣。

而這一次，相關研究探索的目標直指形成統一的政策法規、進而全市推廣。根據上海市委市政府的要求，規土局正在研究、制定相關辦法，同時管理、登記農村集體土地、宅基地等的課題研究也在同步推進，將為下半年進行農村土地流轉試點做好準備。這位規土局的負責人透露。

不過，上海市農村土地流轉試點和全國其他省市探索面臨著類似的難題。該規土局的負責人坦言，目前主要存在兩大難題，首先是農村土地權屬不夠清晰，還不具備流轉的充分條件；其次，農村土地流轉是一種有限制的流轉，目前如宅基地限于本鄉、本鎮內，符合申請流轉條件的集體建設用地也是限制型流轉，只限于本鄉本鎮集體企業使用。上海和全國其他省市的探索一樣，就是努力突破這兩大難題。該負責人表示，探索的流轉方式的方向是明確的，就是同地、同權、同價。

印堃華分析，雖然就時間和進程而言，上海落后于國內其他省市，但在具體的流轉模式方面，上海即將出臺并試點的方案，很有可能實現新的突破。他建議，農村土地明確禁止進行商品住宅的開發和銷售，但可以考慮集中相關農村建設土地資源，進行出租房屋的開發，用于農民工為主的群體的租賃。這種模式中，農民可以以土地入股，采取股份合作式的公司形式展開。

另外，印堃華還提出，是否可以考慮在條件相對較好的農村地區，將非農建設用地集中后，用于自住經營、出租的商業物業的開發，堅持土地集體所有制的前提下，進行集中使用、自由經營。在宅基地方面，可以利用目前區域置換試點的經驗，進行成片大規模的置換。

針對目前采取產權制度限制農村土地流轉的情況，是否可考慮用規劃、土地用途等環節去限制、規范農村土地流轉后的使用，在這個前提下，甚至考慮產權轉移的可能模式。印堃華大膽推測。

值得注意的是，上述上海規土局負責人強調，所有就農村土地流轉的探討和嘗試，都須在堅持耕地紅線的前提下進行，不過農村土地的流轉方式最終如何創新，有一點必須明確，建設用地的總量將不再增加，保護耕地是第一位的。

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