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國內外經濟不確定性在增大，但國內宏觀調控兩大閘門之一的土地閘門，并無放松跡象。相反，隨著十七屆三中全會（下稱三中全會）之后土地雙最政策的可能出爐，未來幾年中國的土地供給以及監管將更趨嚴格。

據權威人士表示，三中全會上審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）將很快下發。屆時，該文件將成為未來諸多農村相關政策的起點。

在會前各界寄予厚望的農村土地流轉問題上，三中全會公報表示，要健全嚴格規范的農村土地管理制度。至于土地承包經營權是否如一些人士所認為的將延長至70年，目前不得而知。

雙最迫使地方節約用地

三中全會結束次日，國土資源部（下稱國土部）部長徐紹史即強調，國土資源系統要制定具體的貫徹落實方案，特別是要堅決落實三中全會提出的新要求，進一步堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守18億畝耕地紅線；堅持最嚴格的節約集約用地制度，嚴格控制城鄉建設用地規模。

相比以往嚴格的節約用地制度的表述，此次新增了最一詞。雖僅是一字之差，但影響可能深遠得多。

全國土地利用總體規劃專家組專家、中國土地協會副理事長王萬茂接受《第一財經日報》采訪時表示，在近年來建設用地規模擴張比較快的形勢下，雙最的提法意味著中央更加強調節約利用土地，以后將更注重從內涵上解決用地問題。

他表示，以前多是從外延上解決城市用地問題，一搞城市建設，用地規模就擴大。以后則可能更多從存量土地上考慮，政府嚴格控制建設用地總規模，要求地方搞內部挖潛，比如這片地原來設計建一層，現在改為兩層、三層，實際上用地規模就擴大了。

中國農業大學教授張鳳榮也認為，雙最的提法主要是針對控制建設用地，從總量控制上逼迫政府節約用地。如果沒有這個最嚴格的制度，中國的耕地總量可能更難以守住18億畝的紅線。

今年1月，國務院下發《關于促進節約集約用地的通知》，對城市和農村的建設用地節約利用都提出了明確的要求：城市要從嚴控制城市用地規模，充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率；鼓勵提高農村建設用地的利用效率，要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。

但地方上違規征地、違規占地的案件不斷發生，促使相關部門強化對地方節約用地的監督機制。

國土部日前發出的《關于加強建設用地動態監督管理的通知》便強調，對建設用地批、供、用、補、查等有關情況實行全面監管、全程監督，構建統一的網絡監管平臺，各級國土資源部門主要負責人是信息報備工作第一責任人。

該通知要求加強實地監督檢查。省級國土資源部門每年集中開展一至兩次建設用地的實地監督檢查，檢查情況及時報國土部；各派駐地方的國家土地督察局進行日常監督檢查和實地核查，每半年形成督察區域內督察情況評估報告，報國家土地總督察。

盤活存量土地從農村入手？

堅守18億畝耕地紅線的重要性，從徐紹史致信各地政府負責人可見一斑。

據悉，徐紹史近日分別致信各省、自治區、直轄市、計劃單列市政府和新疆建設兵團負責人，強調堅守18億畝耕地紅線的目標既是國土部和國家土地督察機構的神圣職責和艱巨任務，也是地方各級政府的神圣職責和艱巨任務，是共同的責任。

由于中國13億人的糧食供應需要保證，所以耕地紅線不可動搖，建設用地總規模也必須隨之得到控制。想要化解土地供需矛盾，在總盤子里做文章成為地方上的一條出路。

在這一問題上，除城市內部加強規劃外，農村的閑置建設用地很令各方覬覦，其中宅基地是重要對象。

由于農民大量進城或另蓋新房等原因，目前農村的宅基地有不少處于閑置狀態，城中村現象更是隨處可見。據媒體報道，浙江大學房地產研究中心統計發現，2005年東部地區有5%～10%的農民在城市里購房，約有1500萬戶的宅基地處于閑置、空巢狀態，浪費嚴重。

目前，天津、浙江嘉興等地已開展宅基地換房試點，農民以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮的一套住宅，遷入小城鎮居住，原有的宅基地由政府統一組織整理復耕。

通過這一做法，農民可以實現進城愿望，而政府可借助城鄉建設用地增減掛鉤政策，一方面通過掛鉤項目區內新建設地塊的有償出讓，來平衡小城鎮建設資金，一方面也可以為城市建設騰出更多的建設用地指標。

張鳳榮近日接受本報記者采訪時表示，目前一般來說城市的建設用地增量空間不足，在這種情況下，農村的宅基地也被看作是一個建設用地的潛在來源。

張鳳榮認為，在城鄉交錯區，可以通過建設一個統一的市場，盤活存量土地，解決城市化過程中對土地的需求。

但也有國土部內部人士對本報記者表示，這項政策目前也存在一些爭議，有的看法是雖然可以更好地滿足城市對建設用地的需求，但后果是擠壓了農村的建設用地空間，農民利益可能因此受損。

張鳳榮也表示了另一種隱憂：一旦政策放開，地方上可能把農用地先變成宅基地，再批宅基地，然后再轉為建設用地，從而非法地將農用地變成非農建設用地。

由此，農村宅基地的置換，以及社會更為期待的土地流轉問題，還有待政策的進一步明確。

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